शहरांमधील केंद्र आणि राज्य सरकारच्या मालमत्तांची रंजक प्रकरणे

वर्षानुवर्षे, देशातील महानगरपालिकांच्या आर्थिक स्थितीच्या केल्या गेलेल्या अभ्यासात पालिका संस्थांचे आर्थिक आरोग्य सुधारण्याची तीव्र गरज असल्याचे सातत्याने अधोरेखित करण्यात आले आहे. मात्र, या विनवण्यांचे सकारात्मक परिणाम झालेले दिसून आलेले नाहीत आणि म्हणूनच, शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांची परिस्थिती बिकट होत चालली आहे. देशाच्या ‘जीडीपी’च्या प्रमाणात, शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना आंतर-सरकारी हस्तांतरण नेहमीच कमी होते (१९६० च्या दशकात सुमारे १ टक्के होत होते), नंतरच्या दशकांमध्ये या प्रमाणात अधिकाधिक घसरण होत आहे आणि आता हे प्रमाण अवघे ०.४५ टक्क्यांच्या आसपास आहे. त्यामुळे एकीकडे राष्ट्रीय अर्थव्यवस्थेतील शहरांचे योगदान सातत्याने वाढत आहे आणि दुसरीकडे शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांमधील केंद्राचे आणि राज्यांचे योगदान मात्र उत्तरोत्तर कमी होत आहे, अशी स्थिती आपल्याकडे असल्याचे दिसून येते. अमेरिका, ब्राझील, दक्षिण आफ्रिका आणि रशिया या देशांमध्ये नेमकी उलट स्थिती दिसून येते. हे देश राष्ट्रीय ‘जीडीपी’च्या १५, ८, ६.९ आणि ६.५ टक्के वाटा शहर सरकारांसह शेअर करतात.

गेल्या दशकात, केंद्राच्या दोन नव्या कायद्यांमुळे शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना मोठा धक्का बसला. प्रथम ‘भूसंपादन, पुनर्वसन आणि पुनर्वसन कायदा, २०१३’– जो योग्य नुकसान भरपाई आणि पारदर्शकतेचा अधिकार होता. भूसंपादन, पुनर्वसन आणि पुनर्वसन कायद्यातच म्हटल्यानुसार, “जमिनीच्या मालकांना कमीत कमी त्रास होऊ शकतो… आणि ज्यांची जमीन संपादित केली गेली आहे अशा बाधित कुटुंबांना न्याय्य व वाजवी मोबदला मिळावा… आणि अशा बाधित व्यक्तींच्या पुनर्वसनासाठी आणि त्याची खात्री देण्याकरता पुरेशा तरतुदी कराव्यात” प्रभावित व्यक्ती विकासाचे भागीदार बनतील”, हे सुनिश्चित करण्याकरता हा कायदा लागू करण्यात आला होता. हा कायदा जमीन मालकांना अधिक झुकते माप देणारा ठरला, परंतु त्याचा परिणाम शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांविषयीच्या उदासीनतेत झाला. शहरांनी संपादित केलेल्या कोणत्याही जमिनीसाठी पालिकांना वार्षिक रेडी रेकनर दराच्या दुप्पट रक्कम जमिनीच्या मालकांना द्यावी लागली. एका झटक्यात, बहुतेक भूसंपादन हे शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थाच्या मिळकतीच्या पल्याड झाले. याचा मूलत: अर्थ असा झाला की, शहराच्या विकासाच्या योजना अंमलात आणल्या जाऊ शकणार नाहीत; सार्वजनिक क्षेत्रांत उद्याने, रस्ते, शाळा, रुग्णालये आणि महानगरपालिकेच्या इतर अनेक सुविधा निर्माण केल्या जाणार नाहीत आणि यापुढे जवळपास सर्व सामाजिक पायाभूत सुविधा शहरी गरिबांच्या आवाक्याबाहेरील खासगी क्षेत्रांत घडतील. या एका कायद्याने शहरांमधील ‘जीवनमानाचा दर्जा’ या संकल्पनेला सुरूंग लावला, शहरांच्या सामाजिक पायाभूत सुविधांच्या खासगीकरणाला पाठिंबा दिला आणि गरिबीविरोधी शहरी विकासावर जोर दिला.

शहरांनी संपादित केलेल्या कोणत्याही जमिनीसाठी पालिकांना वार्षिक रेडी रेकनर दराच्या दुप्पट रक्कम जमिनीच्या मालकांना द्यावी लागली.

 

भूसंपादन, पुनर्वसन आणि पुनर्वसन कायद्याने शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या वित्तपुरवठ्याला आधीच जी गळती लागली होती, त्यातच १ जुलै २०१७ रोजी लागू करण्यात आलेल्या वस्तू आणि सेवा कराने (जीएसटी) पालिकेच्या अर्थव्यवस्थेवर अंतिम घाला घातला. त्यात जकात, प्रवेश कर आणि जाहिरात कर यांसारख्या पालिकेच्या महसूल स्रोतांचा समावेश करण्यात आला आहे. यामुळे शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना पूर्वीपेक्षा जास्त निधीची चणचण भासते. २०१५ साली, जेव्हा वस्तू आणि सेवा कर (जीएसटी)  तयार केला जात होता, तेव्हा केंद्रीय शहरी विकास मंत्रालयाने या मुद्द्यांविषयी चिंता व्यक्त केली होती. राज्ये आणि स्थानिक स्वराज्य संस्थांमध्ये वस्तू आणि सेवा कराचा (जीएसटी)  महसूल वाटून घेण्यासाठी नियम तयार केले जावेत, असे सुचवण्यात आले होते; जे एकात्मिक कर प्रणालीमध्ये त्यांना होणार्‍या आर्थिक नुकसानाची योग्य भरपाई करू शकतील. स्थानिक स्वराज्य संस्थांना सक्षम बनवण्याची संधी अशा अर्थाने जीएसटीचे रूपांतर निश्चितपणे करता आले असते. मात्र त्याऐवजी, केंद्र आणि राज्यांमध्ये ‘जीएसटी’ची सर्व रक्कम विभागून शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना निधी पुरवठ्याची आत्यंतिक गरज असतानाही, त्यांना मात्र वाऱ्यावर सोडून देण्यात आले आहे. परिणामी, स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या सक्षमीकरणासाठी घटनादुरुस्ती कायद्याचे (७४ वी) जे संपूर्ण उद्दिष्ट होते, त्याला हरताळ फासून नेमक्या उलट दिशेने प्रवास होत आहे.

नव्या केंद्रीय वित्त आयोगासमोर शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांचे प्रतिनिधित्व करत, केंद्र सरकारच्या गृहनिर्माण आणि शहरी व्यवहार मंत्रालयाने, पालिकांच्या हस्तांतरणात किमान ४०० टक्के वाढीसह पालिकांच्या संसाधनांसाठी अनुदानामध्ये भरीव वाढ करण्याची विनंती केली. १३व्या वित्त आयोगाचे माजी अध्यक्ष विजय केळकर यांनी भारताच्या संघराज्यवादी रचनेत- पालिकेसारख्या स्थानिक स्वराज्य संस्थांना त्यांचा खर्च भागविण्यासाठी त्यांच्या महसुलातून वित्तपुरवठा केला जात नाही, या असमतोलावर प्रकाशझोत टाकला होता आणि तिसऱ्या स्तराकरता (महानगरपालिका) जीएसटी  संसाधनांच्या सहाव्या भागाचे वाटप करून अधिक वाटा देण्याकरता वकिली केली होती. अनेक अभ्यासकांनी राज्यघटनेत स्थानिक स्वराज्य संस्थांसाठी महसूल स्रोतांची स्वतंत्र यादी समाविष्ट करण्यासाठी युक्तिवाद केला आहे. ७४ व्या घटनादुरुस्ती कायद्याने १२ व्या अनुसूचीमध्ये शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या कामांची सूची सुचवली असताना, या कामांशी जुळणारी पालिका संसाधन सूची मात्र प्रदान केलेली नाही.

आश्चर्याची गोष्ट म्हणजे, घटनादुरुस्ती कायदा शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना सशक्त बनविण्याची बात करत असताना, साम्राज्यवादी भूतकाळातून पुढे सरकलेल्या भारतीय संविधानाच्या तरतुदीबाबत तो काहीही भाष्य करीत नाही. केंद्र सरकारच्या मालमत्तेला स्थानिक स्वराज्य संस्थेच्या कर आकारणीतून सवलत मिळण्याविषयीची माहिती भारतीय राज्यघटनेच्या कलम २८५ मध्ये आढळते. यात नमूद करण्यात आले आहे की, 

“(१) संसदेने केलेल्या कायद्यानुसार, केंद्र सरकारची मालमत्ता राज्याद्वारे किंवा राज्याच्या अंतर्गत कोणत्याही प्राधिकरणाद्वारे लादलेल्या सर्व करांपासून मुक्त करण्यात आली आहे.

(२) कलम (१) मधील कोणत्याही गोष्टीत, जोपर्यंत संसदेच्या कायद्याद्वारे तरतूद केली जात नाही, तोपर्यंत, राज्यांतर्गत कोणत्याही प्राधिकरणाला केंद्र सरकारच्या कोणत्याही मालमत्तेवर कोणताही कर आकारता येणार नाही, ज्या मालमत्तेवर राज्यघटना लागू होण्याआधी जर करआकारणी केली जात असेल तरच करआकारणीला मुभा राहील.  

सर्वोच्च न्यायालयाने निर्णय दिला की, केंद्र सरकार आणि त्यांचे विभाग सेवा शुल्क भरतील, परंतु मालमत्ता कर भरणार नाहीत. खासगी मालकांवर लावलेल्या मालमत्ता कराच्या अनुक्रमे ७५, ५० आणि ३३.३३ टक्के सेवा शुल्क भरले जाईल.

या घटनात्मक तरतुदींच्या प्रकाशात, शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना केंद्र सरकारच्या मालकीच्या सर्व मालमत्तांकडून मालमत्ता कर वसुली करता येणार नाही. मात्र, केंद्र सरकारच्या मालमत्ता सेवा शुल्कदेखील भरण्यास तयार नव्हत्या. या भूमिकेला राजकोट, अहमदाबाद, जामनगर आणि वडोदरा महापालिकांनी आव्हान दिले होते. २००९ मध्ये हे प्रकरण निकाली काढण्यासाठी सर्वोच्च न्यायालयाने अखेर निर्णय दिला. सर्वोच्च न्यायालयाने निर्णय दिला की, केंद्र सरकार आणि त्यांचे विभाग सेवा शुल्क भरतील, परंतु मालमत्ता कर भरणार नाहीत. खासगी मालकांवर लावलेल्या मालमत्ता कराच्या अनुक्रमे ७५, ५० आणि ३३.३३ टक्के सेवा शुल्क भरले जाईल. केंद्र सरकारच्या विभागांद्वारे वापरल्या जाणार्‍या सेवांच्या प्रमाणावर आधारित वेगवेगळे दर लागू होतील. हे शुल्क मात्र, कोणत्याही परिस्थितीत, राज्य सरकारच्या मालमत्तांनी भरलेल्या रकमेपेक्षा जास्त असणार नाही. तसेच शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्था कोणत्याही जबरदस्तीच्या पद्धतींचा अवलंब करणार नाहीत- उदा. सेवा थांबवणे किंवा शुल्क न भरल्याबद्दल केंद्र सरकारच्या मालमत्तेविरुद्ध महसूल वसुलीची कार्यवाही करणे. सेवा शुल्काच्या मुद्द्याशी संबंधित सर्व विवाद हे विवादनिवारण यंत्रणेद्वारे सोडवले जातील.

शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थेचे नियंत्रण आणि पर्यवेक्षण करणाऱ्या राज्य सरकारच्या मालमत्ताही यांतून वगळल्या जाणार नाहीत. मालमत्ता करातून सवलत देण्याची समान मुभा राज्य सरकारच्या मालमत्तांनाही लागू आहे आणि केंद्र सरकारच्या मालमत्तेप्रमाणेच, राज्य सरकारच्या मालमत्तांनाही मोठी सवलत देत सेवा शुल्क आकारले जाते. हे स्पष्ट आहे की, वस्तू आणि सेवा कर (जीएसटी)  सुरू झाल्यानंतर शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे असलेला एकमेव भरीव कर मोठ्या प्रमाणात कमी झाला.

शहरांमध्ये स्थित केंद्र सरकारच्या आणि राज्यांच्या मालमत्ता मोठ्या संख्येने आहेत. हे स्वाभाविक आहे, कारण शहरे ही केंद्रे आहेत जिथे देशाची अर्थव्यवस्था केंद्रित आहे. उदाहरणार्थ, मुंबईत केंद्र सरकारी आणि राज्य सरकारी मालमत्ता चार हजारांहून अधिक आहेत. यापैकी प्रत्येकाची सरासरी ५०० युनिट्स आहेत. सामान्य खासगी मालमत्तेप्रमाणे त्यांचे मूल्यमापन केल्यास, एकूण मालमत्ता कराची किंमत ही सध्याच्या ६ हजार कोटी रुपयांच्या महसुलातील एक मोठा भाग असेल. भारतीय राज्यघटनेच्या कलम २८५ मधील तरतुदींचा देशाच्या शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांवर होत असलेला नकारात्मक प्रभाव लक्षात घेता, हे कलम रद्दबातल होणे आवश्यक आहे. शहरी प्राधिकरणांनी सरकारच्या मोठ्या मालमत्तांवर करसवलत देणे अपेक्षित नाही आणि त्यांनी तसे करूही नये. ज्याप्रमाणे पालिकांनी सर्व केंद्रीय आणि राज्य कर भरणे आवश्यक आहे, त्याचप्रमाणे केंद्राच्या आणि राज्याच्या मालमत्तांनी स्थानिक कर भरणे आवश्यक आहे. जोपर्यंत घटनात्मक निर्बंध कायम राहतात, तोपर्यंत, सर्व समान आहेत, या भावनेने, केंद्र आणि राज्य सरकारांना मालमत्ता कराच्या समतुल्य रक्कम सेवा शुल्क म्हणून शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना देण्यास काहीही प्रतिबंधित करत नाही. देशाने या वस्तुस्थितीकडे जागरूकतेने पाहायला हवे की, शहरांना पुरेसा निधी उपलब्ध न करता त्यांना आदेशांचे पालन करायला सांगणे आणि इच्छित दर्जाचे जीवनमान मिळण्याची अपेक्षा त्यांच्याकडून ठेवणे योग्य नाही. अशी शहरे असलेल्या राज्यात, नागरिकांच्या वाट्याला येणाऱ्या सेवांच्या पातळीत क्रमाक्रमाने घसरण होणे अपेक्षित आहे.